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农村离免费义务教育有多远飞轮海


2019年10月16日

《中国经济周刊》记者宋梅/贵州、北京报道

寒风瑟瑟。贵州遵义道真县隆兴镇隆兴小学的孩子们又到了一年中最难熬的日子,他们早就听老师说要在入冬前把教室进行一下修补,最起码要让那些用纸糊的窗户能安上玻璃。贵州冬天阴冷的气候特征不仅让寒风格外刺骨,而且用纸糊成的“玻璃”非常挡光,光线本来就暗的教室会更看不清东西。但已进入11月中旬,孩子们的这个愿望似乎越来越渺茫。

贫在教育

“再穷不能穷教育,再苦不能苦孩子”,与大多数贫穷农村学校一样,隆兴小学惟一一幢三层楼的教学楼的外墙上也写着这样一个大大的标语。“今年为了修补学校,我们一直在筹钱,可难啊,维持学校的正常运转都已不易了,哪还有钱搞维修啊,看着孩子们在漏风的教室里上课,心里真不是滋味。”11月13日,隆兴小学的韩老师心酸地对《中国经济周刊》说。

韩老师向记者算了一笔隆兴小学的账:隆兴小学共有579名学生,按照国家规定,每个学生每学期所交费用是80元,学校共收入46320元,然而,每个学生的书本费每学期是在55元左右,这样学校就需支出31845元,也就是说光书本费就要占去大头,所剩的钱还要用来维持学校的正常运转如水费、电费、粉笔等,“如果县财政不拨款的话,可以说学校就无法运转”。

然而,学校的困难还不是韩老师最担心的,他最担心的还是入冬了,每年这个时候都会有一些孩子辍学。

贵州省是全国的贫困省,而遵义道真县又属于贵州的少、边、穷农业县,尽管从2002年起道真县开始对学校实行“两免一补”政策,但情况并未得到多大改善。

“尽管学生每学期所交的费用就是这80元,可这对我们当地的农民来说已经是笔不小的费用。”道真教育辅导站的廖老师介绍,“农民的生计基本是靠种玉米、养猪,而这些也只能是满足一家人的生活,要说靠这个赚多少钱真是太难了,可以说每户农民年收入能达到千元真的是已经不错了,除掉生活所需,要拿出孩子的学费就得靠挤啊”。

隆兴小学是一个镇级小学,其条件与道真县的大多数村级学校相比还算是好的,事实上在道真县的许多村级学校,情况更糟。而像贵州遵义道真县这样,教育的贫困状况在全国农村特别是西部地区的农村却并不少见。

中国农村人口占全国总人口的65%,人口素质低,2亿中小学生,有1.5亿在农村。而目前,我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年,与城市平均水平相差近3年。

在15至64岁农村劳动力人口中,受过大专以上教育的不足1%,比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲,3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。

从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后,全国开始推进普及九年义务教育,近二十年来,农村教育有了一定的发展,但“泥孩子、土台子、破房子”的状况并没有彻底消除,所谓的“一无两有”—无危房、班班有教师、个个有课桌也还没有在大部分农村实现。

“当城里的老师在考虑把钞票用来买电脑还是建篮球场的时候,大多数农村的教师可能却在为明天的粉笔还没有着落发愁,而西部大部分地区的孩子受教育的状况呈金字塔型,每升一级,就有一大批孩子失学。这就是中国农村教育的现状。”11月14日,刚从西南农村调研回来的北京大学首都发展研究院研究员蔡满堂对《中国经济周刊》讲起农村的教育状况时有些激动。

目前,农村的教育状况可以用“贫困”来概括。而这种状况毫无疑问会成为现代化进程中的沉重包袱。

但这个包袱又是目前中国不得不解决的问题。“城乡差距不仅体现在收入上,文化的差距也同样触目惊心,要根本解决三农问题,就要发展农村教育,但现在教育对大部分地区的农民来说仍是一个沉重的负担,要让农村的义务教育能够真正实现,免费义务教育应当是比较具体的做法,以我们国家目前的经济实力来看也是有这个能力的。”武汉市教育局副局长周洪宇明确地表达自己的观点。“最重的担子在所需,要拿出孩子的学费就得靠挤啊”。

最重的担子在最弱的肩上

“免费对农村教育来说当然是件好事,可问题的关键是免费,谁来付费?谁来埋单?”11月14日,农业部农村发展研究中心副主任宋洪远向《中国经济周刊》一针见血地指出。

2001年5月,国务院就颁布了“关于基础教育改革与发展的决定”,明确对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制进行改革,“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这也就是说地方财政要承担教育投入的大头。

2年在全国教育的经费来源中,中央所占的比重只有10.9%,其中预算内只占10.3%,而地方提供的教育经费占到整个教育经费的88%。那地方财政特别是县级财政真有这么充裕的财力吗?

“巧妇难为无米之炊啊,我们也知道教育很重要,可有什么法啊,我们县本来就是贫困县,每年我们的总收入大部分都投向了教育,其他的支出都得靠上级拨。”道真县政府办公室的孟正庄无奈地说。

2002年,道真县的财政总收入是4451万,而在教育上的投入就有4550万;2003年,总收入为4017万,在教育上的投入达5574万,也就是说如果没有其他的转移支付,仅靠县里的财政收入根本就不可能维持县里各个学校的运转,“而这些在教育上的支付还只能是保证教师的基本工资。”孟正庄指出。

据资料表明,1990年代中期以来,中国县级财政赤字面一度高达40%以上,而且越往西部赤字面越大,有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难,急需增加财政投入的地区,不仅集中在中西部贫困地区的县市,东部发达地区教育经费也有很大的缺口。

在实行“分级管理,以县为主”的农村义务教育体制后,相当一部分县级政府财力不足的问题日益凸现。很多县财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行;依靠县级财政调整支出结构、加大对教育的投入,可以说本身已非常吃力。而这些县,往往也就是过去以乡、村为责任主体时,义务教育面临困境的县。也就是说,如果改革前县级财政没有富余的财力,乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口;那么,在将义务教育的统筹层次提高到县一级后,也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政,总量不足问题并没有真正解决。

“资金的断裂让县里的教育处在了危机的边缘。”蔡满堂如是说。

然而,农村税费的改革,却让这一危机进一步加深了。农村税费的改革确实让农民的负担减轻了,但它却直接冲击了义务教育,取消了过去可征收的农村教育附加费和教育集资,上面不许收,下面又不够,原本基础薄弱的农村义务教育经费缺口变得更大。

如推行税费改革的江苏省,2001年财政增加20亿元转移支付,用于苏北地区税费改革造成的缺额,其中10.6亿元用于教育,其结果是保证了苏北地区教师国标工资按时足额发放。而地方补贴却不能准时到位。据省财政厅估计,如要解决地方补贴,省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样,农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。

苏北地区还不是属于贫困地区,经济条件在全国比起来算是比较好的,它的教育状况尚且如此,别的地区农村教育状况怎样,就不言而喻了。

据财政部教育司透露,“估计全国免费义务教育需要300亿~400亿元,而且是低水平的,不是全部义务教育阶段。”

要搞免费义务教育,靠县级政府埋单肯定是不可能的了,那谁来为免费付费呢?“必须改变过去农村教育的投资体制,改变县级政府为主的状况,上一级政府及中央财政应是主要付费者。”周洪宇指出。

小马拉大车大马拉小车

目前,我国农村义务教育的投入构成,78%由乡镇负担,9%左右由市财政负担,省财政负担11%,中央政府负担不到2%。很明显,农村义务教育这个沉重的“包袱”是被乡镇这个“穷财政”给背去了大头。有人形象地称中国农村义务教育的这种投入构成为“小马拉大车,大马拉小车”。

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